什么是“大棚房”？

从实际情况看，“大棚房”建设类型存在地区差异，主要包括三类：

第一类是在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等；第二类是在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅；第三类是建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。其中，前两类问题是清理整治的重点，必须坚决整治整改。第三类情况复杂，需要区分情况，分类处置，对面积严重超标并改变农业生产用途的，也必须坚决整治整改。

“大棚房”问题违法违规主体多样，包括违法转让土地、违法占地建设、违法销售、违法发布销售信息、购买者违规再建等环节，其中以违法建设及违法使用者两方面主体为主。

从违法建设主体看，主要有五种：

各种工商资本公司投资建设；

农业合作社投资建设；

村集体组织或村属企业投资建设；

流转大户投资建设；

个别农户自行投资建设；

违法使用者主体绝大多数是城镇居民，购买或租赁“大棚房”用于周末度假或养老休闲生活，也有少量陪读陪工相关人员、打工无力购房人员、租赁用于建设娱乐餐饮等场所的部分企业、小作坊主等。

从经营模式上看，主要存在三种类型：

开发商主观违法型。工商企业与镇、村集体或村民签订土地流转协议或转租现成的农业大棚，以商业运作方式有组织地违法违规改变农业大棚生产功能和土地用途，自行建设休闲居所，并通过销售中介或网上发布信息宣传推广，高价向城市居民出租（售），牟取不法利益。有的“大棚房”以顶棚为掩护，建设超标看护房，客厅、卧室、厨房、卫生间齐备，甚至在大棚内建起两层小楼，有的将多个大棚拼接，顶棚以黑网遮盖。开发商从集体或村民承租价格多为1000~2000元/年/亩，一般是年付，但对外出租年限一般为20~30年，每个“大棚房”租金大多每年1万~2万元，并采取一次性付款的方式，被查处后往往卷款一跑了之。这种类型性质恶劣，还存在骗取国家补贴行为。

承包方效仿投机型。土地承包方通过土地流转，从镇、村集体或村民手中获得土地经营权，同时申请政府农业资金补贴，初衷是建设农业种植大棚，但由于从事农业生产周期长、收益慢，或者后期由于经营不善、市场变动等因素造成损失，看到相关开发商建设“大棚房”赚钱快、利润高，跟风效仿改变经营方式为出租大棚，收取一定租金。有的在农业园区内建设假山、亭台水榭、停车场等景观设施；有的建成具有营业性质并收取门票的所谓“农家乐”；有的建成所谓的艺术活动中心、儿童游乐园、农耕文化教育园等；有的建成具备仓储物流功能的仓库等。

承租方自行建设型。农业大棚种植户等承租人以大棚为基础，自行改建大棚或扩建看护房等各种生产生活设施，用于自己使用的违法违规占地问题。这种类型主要是以农业生产为主的大棚种植户，在棚内建设房间或超标准扩建耳房等生产附属设施，主要问题为建设封闭围墙、设施内地面硬化、道路超宽硬化、看护房面积超标、棚内建设生产生活设施等。

大棚“种”房缘何如此顽强

为什么建？

利益有驱动，是问题不断出现的内在因素。设施农业项目前期投入较大、回报利润较低或周期较长，一些不良工商企业或经营者受利益驱动，铤而走险导致“大棚房”问题发生。有的经营者在领取前期政府发放的农业补贴（扶持资金）后，无心继续经营，将大棚改造后打着田园生活或生态农业的幌子，违法对外出租或出售。从前些年发现“大棚房”到现如今所谓的农业生态园、农家别墅、旅游别墅，花样不断翻新，旗号不断转变，其内在有着强劲的利益驱动。也正因为“卖家挣钱，买家满意，村民受益，村集体也有利可图”等所谓的“多赢”局面，形成了一条以牺牲土地为代价构建起来的“经济利益链”，让所有的参与主体结成的利益共同体频频突破国家相关土地政策和法律法规，并且不断改头换面，屡禁不止。

为什么买？

社会有需求，是问题催生的客观因素。购买（租用）“大棚房”的绝大多数是城镇居民，其中不少又是离开工作岗位的老年人，这部分群体具有强烈的购买需求。主要有三方面原因：

很多城镇居民存在田园生活情结，在“庄园梦”“别墅梦”难以实现的情况下，投入十几万元买个“大棚”，能住、能玩、能种菜的想法很普遍，需求旺盛；

城市交通拥堵，空气质量较差，很多人希望拥有一处属于自己的环境清静、空气清新、种菜养花的地方，可以在周末节假日放松调整；

当前蔬菜等食品质量安全形势比较严峻，城镇居民多希望能吃到自己亲手种的“放心菜”，“大棚房”的出现迎合了这部分人的想法。

总之，“大棚房”在功能上能满足城镇居民的田园生活需求，在价格上又可以承受，从而迅速复制铺开。

为什么难管？

监管有缺位，是问题失控的重要因素。

执法发现难：“大棚房”多数是在原有管理用房内、大棚内或圈出的庭院内做文章，日常巡查难以发现，卫星也很难监测到，待发现时往往已经建成，给后续查处增加了难度。

信息管控难：网络信息时代，违法者通过网络、手机或贴发小广告形式宣传“大棚房”销售信息的行为，很难得到有效管控。

查处整治难：较多农用地层层流转后，签订阴阳合同逃避管理责任。

与很多违法占地行为不同的是，“大棚房”购买者也同样是违法占地行为的受害者。地方政府拆除整治时，这些购买者会以所谓的“合法合同”为依据，想法设法阻挠调查，要求补偿，对拆除整治工作更是极力反对。这种情况越多，就越会助长购买者“法不责众”的侥幸心理。

为什么蔓延？

主体责任不落实，是问题蔓延的根本因素。由于村集体依法管地用地意识普遍较弱，乡镇政府落实属地管理责任不到位，相关主管部门对土地流转合同及设施农业备案、审核、日常巡查等监管措施不足，对可能出现的违法用地等问题估计不足，发现问题不及时，监管不到位，为违法用地提供了可乘之机。在早期出现个别苗头性、倾向性问题时，属地相关政府及部门未能及时加以遏制，具体查处工作中缺乏规范的标准和明确的要求，协调联动不够，蔓延之后造成难以解决的局面，导致各级政府和相关部门陷入两难境地。利润被违法经营者拿走，风险留给群众，社会财富大量浪费，麻烦转嫁给政府，政府公信力受到严重挑战。